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A单位诉B单位行政赔偿案
2011-7-25
[裁判摘要]
修订前的《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条规定了国家赔偿责任的构成要件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害；三是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权与公民、法人和其他组织的合法权益受到损害存在因果关系。获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，如果公民法人或其他组织受到的损害是不法利益，即使是具体行政行为违法，国家也不承担赔偿责任、新修订的国家赔偿法在修改本条时仍然坚持了违法利益不属于国家赔偿范围的原则。
原告：A单位。
法定代表人：陈玉花，该厂厂长。
被告：B单位。
法定代表人：李丁夫，该县县长。
原告A单位因不服被告B单位于2009年4月23日作出的祁行赔决字(2009)1号不予赔偿决定书，向山西省祁县人民法院提起行政赔偿诉讼。
原告A单位诉称：原告是经祁县发展计划局以祁计字(2003)第90号文件批准成立的，企业法人代表为陈玉花，企业性质为私营企业。根据计委批文，原告在祁县工商局登记注册，并委托太原化工设计院的有关专家进行了设计，购买了国家推荐的全封闭高效节能气化反应炉及附属设备，并于2004年2月投产，原告投产后每年都按祁县环保局要求申报登记向其交纳排污费。为了完善环保手续，原告于 2004年10月8日向祁县环保局提出申请，请求办理环保手续。祁县环保局收到申请后向原告收取了三千元环境监测费，但一直未履行办理环保手续和监测义务。 2007年5月25日，被告B单位以祁政发(2007)20号文件，以不符合国家产业政策，污染严重，治理无望为由，决定淘汰我企业，又于2007年5月27日下令关闭A单位。同年6月8日，祁县专项领导组对原告的企业采取了断电、断水查封措施，并责令吊销许可证、营业证、税务证等相关手续，从而使得原告被迫停止生产经营活动。原告对B单位的行为不服，向晋中市中级人民法院提起行政诉讼，晋中市中级人民法院判决B单位关闭原告企业的行为是违法行政行为，B单位不服向山西省高级人民法院提起上诉，在审理过程中，B单位申请撤诉，山西省高级人民法院于2009年3月7日下发了第3号行政裁定书，准予B单位撤诉，晋中市中级人民法院行政判决书生效。B单位违法行政行为给原告造成的损失主要有：机器设备全部报废损失、利息损失、工资损失、成品、半成品、原材料损失、预期利润损失等共计10 934 391元。综上由于B单位的违法行政行为，给原告造成巨大经济损失，故原告特提出行政赔偿，请求人民法院责令被告赔偿其上述损失。庭审中，原告称其对上述损失经山西泰元司法鉴定所鉴定为7 967 251．13元，当庭变更诉讼请求为该数额。
原告A单位提交以下证据：
1.晋中市中级人民法院(2008)晋中中法行初字第8号行政判决书；2．被告B单位撤诉申请；3．山西省高级人民法院(2009)晋行终字第3号行政裁定书；证据1-3用以证明B单位行政行为违法。4.B单位祁行赔决字(2009)1号不予行政赔偿决定书，用以证明原告A单位已经先向行政赔偿义务机关提出行政赔偿请求。5．借款公证书及借款证明材料8份；6．担保借款契约4份；7．各项损失明细表；8．购买设备证明材料14份；9．增值税申报表7份；10．工人工资表；11．库存产品账目8页；12．山西增值税专用发票、土地使用税完税证、注销税务登记审批表；13．入库单6份；14．购买设备证明及收据；15．购销合同及购货证明； 16．安全评价技术服务合同1份；证据5- 16用以证明A单位所遭受的损失。17．祁县环境保护局证明材料；18．祁县工商局证明材料；19．祁县国土资源局证明材料；20．祁县安监局证明材料；21．祁县工商局段祥标、畅绍明证明材料；22．企业营业执照；23．中共祁县县委、B单位祁党发(1996)第18号文件；24．B单位祁政发(2005)64号、(2007)20号文件；证据17-24用以证明A单位系合法企业。25．祁县锻压厂车队、A单位工人许连娃等人拆除反应炉等设备的证明材料；26．文水东旧诚信钢模板厂的证明材料；27．A单位照片； 28．山东东营市永先商贸有限公司、天津市东丽区大鹏工贸有限公司销售硫磺开具发票的证明材料；29．汾阳常玉栋的证明材料；30．相关法律依据等；证据25-30用以证明原告所遭受的损失。
被告B单位辩称：原告A单位本身是一家违法企业，该企业立项后，采用“先上车后买票”的做法，在环保、安监、土地、工商等手续尚不齐全的情况下，强行启动投入生产，且打着生产纤维的牌子，却从事化工污染生产，其根本不存在合法利益损失。该厂在被告下达关闭手续后一直进行生产，被告的行为并未损害其生产设备。原告的各项损失根本无任何法律与事实根据。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告B单位提交以下证据：
1．祁县国土资源局证明材料，用以证明原告A单位未取得县级以上人民政府的合法审批用地手续，属于非法占地行为；
2．祁县工商局证明材料，用以证明原告A单位未按照登记经营范围营业，2006年、2007年未参加年检；
3．祁县安监局证明材料，用以证明原告A单位未办理安全生产许可手续，无安全生产许可证；
4．祁县环境保护局证明材料，用以证明原告A单位未办理环保审批手续；
5．晋中市环保局照片及证明材料，用以证明原告A单位在环保检查时，仍在生产中；
6．晋中市环保局处罚决定书；
7．祁县工商行政管理局催检公告，用以证明被告B单位已经通知原告A单位尽快办理年检手续：
8．山西省产业投资指导目录，用以证明原告A单位不符合山西产业政策；
9．相关法律依据，用以证明被告B单位实施行政行为的法律依据。
祁县人民法院调取的证据有：
1．原告A单位的工商档案；
2．祁县国家税务局增值税纳税申报表；
3．晋中市环境保护局对原告A单位的执法检查材料；
4．山西泰元司法鉴定所对原告A单位损失所作的司法会计鉴定意见 (包括补充意见)；
5．晋中市纪委调查情况的(内部)汇报材料等。
祁县人民法院依法组织了质证。
对于被告B单位提交的证据，原告A单位均提出异议，称工商手续早已办理，只是因被告的行为2007年没有年检，其他土地、安监、环保手续均在办理中，由于被告的关停行为相关部门只能停止办理，晋中市环保局的证据是伪证，不能采信。
对原告A单位提供的证据被告B单位认为：晋中市中级人民法院的判决只是对被告三个方面作出认定，对原告的其余行为未作认定，只有这三个方面合法，并不代表企业全部合法，其既无环保、安监手续，也无土地、工商手续，说明原告企业从开工生产至今根本没有得到相关部门的行政许可就私自进行生产，违反了行政许可法的规定，在环保、安全监督、土地等方面存在违法现象，属于违法企业。原告工商营业执照的经营范围与其实际生产不符，属于超范围经营。对原告提供的财产损失方面的证据，被告认为原始凭证和账目缺失，有的财产已不存在，原告使用的气化炉在被告责令其停产时已报废，现又提出赔偿，对其真实性不予认可；另从晋中市环保局证明等可以看出，原告在被告作出具体行政行为后仍在生产，故原告损失与被告的行为没有因果关系。
祁县人民法院一审查明：
原告A单位于2003年8月经祁县发展计划局祁计字(2003)90号文件批准成立，企业性质为个人独资企业，主要产品为二硫化碳及化工产品，总投资 198万元。该批文要求原告收文后速办理土地、城建、环保、工商、税务、地震等手续。之后原告请专家设计并购买生产设备，同年11月投产，12月24日被告B单位以原告企业无任何环保手续为由对其进行了行政处罚3000元。为此原告向有关部门申请办理了工商营业执照(2003年12月12日办理)、税务登记证、组织机构代码证、防雷设施安全检查合格证、产品质量技术检验报告等手续。2005年8月被告以“祁县挂牌督办环境违法企业名单”共313家企业通知原告完善环保审批手续，同年 11月晋中市环保监察大队以原告无任何审批手续对原告罚款10 000元，并要求其立即完善环保手续。2006年4月11日被告在执法检查中，认定原告企业是挂牌督办违法企业，原告向被告交纳环境监测费 3000元并申请办理环保有关手续未果。 2007年5月25日B单位下发祁政发(2007)20号文件，以不符合国家产业政策，污染严重，治理无望，决定淘汰原告企业，下令于2007年5月27日关闭A单位。同年6月8日原告企业在生产中，被告专项行动领导组对原告的企业采取了断电停水查封措施，强制原告停止生产。此后，原告对被告的上述具体行政行为不服向晋中市中级人民法院提起行政诉讼，晋中市中级人民法院以(2008)晋中中法行初字第8号行政判决，确认被告该具体行政行为违法，并予以撤销。B单位提起上诉，后又撤回上诉，2009年3月7日，山西省高级人民法院作出裁定准予撤诉。为此原告向被告提出赔偿请求，被告于 2009年4月23日以祁行赔决字(2009)1号不予行政赔偿决定书驳回原告的行政赔偿申请。
在诉讼过程中，原告A单位于2009年6月向被告祁县人民法院提出对其损失鉴定的申请，祁县人民法院委托山西泰元司法鉴定所对其损失进行鉴定，鉴定结论为原告各项损失(包括机器设备全部报废损失、利息损失、工资损失、成品、半成品、原材料损失、预期利润损失)共计 7 909 137．91元。庭审中原告认为被告的行政行为与原告的损失之间有因果关系，原告虽账目流失但损失存在，山西泰元司法鉴定所对原告损失所出具的司法会计鉴定结论(包括补充意见)，比较符合客观真实，原告表示接受。被告认为，原告申请鉴定时未能提供原始的会计凭证、会计账目，原告请求没有事实根据和法律依据，应当驳回其诉讼请求。
另查明，原告A单位投产后至诉讼之日未取得环境影响评价手续，安全生产许可证和企业占地合法手续。
本案一审的争议焦点为：被告祁县人民法院对于原告A单位的具体行政行为违法，原告是否必然获得国家赔偿。
祁县人民法院一审认为：
晋中市中级人民法院(2008)晋中中法行初字第8号行政判决书确认被告B单位以环境污染严重，治理无望，整体淘汰关闭取缔原告A单位企业的具体行政行为违法，并对该具体行政行为予以撤销，该判决已经发生法律效力。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中被告作出具体行政行为要求原告企业整体关闭，采取了断电断水的查封措施，相关设备均是原告自行查处并处理，未直接对原告企业的财产造成损坏，被告的具体行政行为针对的是生产经营权和收益权。
原告A单位属于个人独资企业，2003年8月原告企业成立时，祁县发展计划局祁字(2003)90号文件批文要求原告应逐项办理城建、土地、环保、工商等手续后方可动工，而原告在未取得县级以上人民政府合法用地批准手续、未取得环保评价手续、未取得安全生产许可证的情况下便投入生产。根据《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定“公民、法人或其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可活动的，行政机关应当采取措施予以制止，并依法给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任”原告企业主要生产二硫化碳，该产品属危险化学品，《安全生产许可证条例》第十九条规定，“违反本条例规定，未取得安全生产许可证擅自生产的，责令停止生产，没收违法所得”，《危险化学品安全管理条例》第七条规定“国家对危险化学品的生产和储存实行统一规划、合理布局和严格控制，并对危险化学品生产、储存实行审批制度；未经审批，任何单位和个人都不得生产、储存危险化学品”，根据上述有关规定，我国企业的设立和经营，实行严格的行政许可制度，而原告企业在未办理相关证照的情况下强行投入生产，与法有悖，因而原告没有取得生产经营权，故对原告主张的生产经营收益依法不应当受到法律保护，即原告主张的损害非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，故对原告要求被告B单位承担行政赔偿责任的诉讼请求，不予支持。对原告所述其早已向各相关部门申请办理各项手续，只因被告给各相关部门下发了原告企业实行关停的通知，才致原告至今未能领到各项手续之意见，法院认为原告应当及时通过正当途径解决，而不能以此为理由先行生产。
综上，祁县人民法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2010年5月20日判决：
驳回原告华誉纤维厂要求被告B单位赔偿损失的诉讼请求。
A单位不服一审判决，向山西省晋中市中级人民法院提出上诉，理由是：上诉人企业是经祁县建设项目审批，由土地、环保等相关部门同意，县人民政府批准，领取了营业执照、税务证等相关手续，是合法的个人独资企业。被上诉人B单位的违法行为已被晋中市中级人民法院、山西省高级人民法院确认，上诉人是因为被上诉人的过错关闭，其损失与被上诉人的违法行为有直接的因果关系。1．土地： 2003年4月上诉人与祁县晓义村有租赁 (非耕地)合同，经东观镇政府、土地局同意，经县人民政府批准，征收了土地使用税。上诉人依法申请县土地局办理用地手续，符合土地法规定，县土地局在运作中，被上诉人下发了祁政发(2005)64号文件，关闭上诉人企业，县土地局中止办理手续。 2．环保：上诉人每年向环保局申报、年检，按规定交纳排污费，如不妥，可补办手续，法律没有设关闭之规定。3．安全：上诉人生产经营的是化纤纤维材料。2004年参加了省培训，并领取了资格证书，许可证手续在办理中，因被上诉人下发了祁政发(2005) 64号文件关闭上诉人企业，县安监局中止了办理。4．立项：上诉人申请，经祁县计委 (2003)90号文件批准成立A单位。5．工商：上诉人是2003年11月试产，同年12月领取了营业执照。按国家2002年公布(国民经济行业分类)注释，上诉人生产经营化纤纤维材料，符合国家规定，是县工商局依法批准的。一审法院不依法办案，编造土地、环保、安全与本案无直接因果关系的借口，不采纳上诉人的证据，所作的判决违背事实与法律，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的行政赔偿请求。
被上诉人B单位辩称：虽然晋中市中级人民法院的行政判决确认了被上诉人的具体行政行为违法，但并不能确定上诉人A单位是合法企业。该判决只是针对上诉人是否存在被上诉人行政行为所指控的违法事实进行确认。一个企业的合法，需要办理诸多的行政许可手续，上诉人打着生产纤维的牌子，却无证从事危险化学品的生产经营，其无论从哪个方面讲均存在违法行为。其违法办理立项、工商手续，而且无环保、安监、土地手续，常年从事非法经营，其根本不存在合法的利益损失，因此被上诉人无法对其进行行政赔偿。1．A单位存在虚假立项、越权立项的情节，二硫化碳是一种危险化学品，立项经营许可证的发放应当由省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门管理。而上诉人持有的立项文件不仅是县一级经济发展局出具的，而且立项内容与祁县经济发展局存档不一致。该企业登记的是经营、生产销售纤维材料的企业，但是其生产的是二硫化碳危险化学品，已超过经营范围。2．A单位是一家环境污染企业，该企业从2003年建厂至今没有办理过环境评价手续。3．A单位占地不符合晓义乡土地利用总体规划，也未取得县级以上人民政府的合法批准手续，属于非法占地行为。4．A单位是一家无安监手续的企业。因此A单位在本案中不存在合法权益，且被上诉人并未触动上诉人的生产设备，而上诉人在被上诉人执法后仍私自进行生产，故被上诉人的行为与上诉人所谓的损失无因果关系，被上诉人无义务进行行政赔偿。一审法院对本案事实作出了详细准确的确定，驳回上诉人的诉讼请求，有着充分的法律与事实依据，故请二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人B单位在二审中提供了祁县发展计划局于2003年8月12日作出的(2003)第90号《关于晓义村新建祁县运誉助剂厂的批复》。
晋中市中级人民法院依法组织了质证。
上诉人A单位对被上诉人B单位提供的证据认为，国土局、环保局以及安监局均是政府的职能部门，土地没有审批、环境影响评价没有结果和没有安全生产许可证，都是由于政府的过错责任所致，祁县工商局参与了关停我厂的行动，封条是该局工作人员所贴，一个月后才又来人取走。晋中市环保局的工作人员证明我厂在被关停后仍继续生产，但现场检查笔录上并无我方人员的签字，且照片也不能说明是何时所拍，拍的是否是我厂。
被上诉人B单位对上诉人A单位提供的证据认为，虽然晋中市中级人民法院的行政判决确认了我方的具体行政行为违法，但并不确定上诉人企业是合法企业，A单位从立项、工商登记、土地、环保、安监等方面均存在违法行为，常年从事非法经营，根本不存在合法的利益损失，其所提供的有关财产损失的证据，形式不合法，缺乏真实性和合法性，不能成为本案所采信的依据。
晋中市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
本案二审的争议焦点是：上诉人A单位是否存在合法利益遭到侵害。
晋中市中级人民法院二审认为：
国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。但赔偿的前提必须是合法权益遭到损害。上诉人A单位工商核准登记的经营范围是生产和销售化学纤维材料，而其提供的证据证明，要求赔偿的生产设备为生产二硫化碳设备，存货亦为二硫化碳；且其对该厂生产的产品为二硫化碳亦无异议。而根据国家《危险化学品名录》，二硫化碳属于危险化学品。又根据中华人民共和国国务院令第397号《安全生产许可证条例》的规定，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度，企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。本案中，A单位在未取得安全生产许可证的情况下，以生产化学纤维材料为名，实际生产危险化学品二硫化碳，其行为违反国家禁止性法规，因而不存在合法利益；从另一角度看，上诉人要求赔偿的生产二硫化碳的设备、存货等直接损失与其核准登记的生产销售化学纤维产品无关，因而也不能认定为A单位的损失。综上，被上诉人B单位整体淘汰关闭A单位的具体行政行为虽已被生效判决撤销，但并不能因此当然地认定上诉人行为和利益的合法性，故其赔偿请求法院依法不能支持。一审期间，祁县人民法院委托山西泰元司法鉴定所作出的A单位生产设备、成品、半成品、原材料、工资、借款利息损失及预期利润损失的司法会计鉴定意见和补充意见，系在A单位未提供完整的会计账簿、凭证、会计报表等财务数据，亦无设计图纸及土建安装工程预结算书的情况下作出，根据司法部制定的《司法鉴定执业分类规定》(试行)第九条关于司法会计鉴定是运用司法会计学的原理和方法，通过检查、计算、验证和鉴定对会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计数据等财务状况进行鉴定的规定，山西泰元司法鉴定所所作出的司法鉴定意见和补充意见所依据的材料的客观性、真实性无法确认，其鉴定意见和补充意见缺乏事实和法律依据，依法不能采信。
综上，被上诉人B单位的具体行政行为因证据不足被确认违法，但是上诉人A单位所遭受的损失不是合法利益的损失，一审认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。晋中市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，于2010年9月20日作出判决：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
（来源：最高人民法院公报）